从法治政府到法治湖南的跨越

常宁记者 · 发表于 2011-9-26 17:09:55

　2011年7月26日,《法治湖南建设纲要》公布实施。这份由中共湖南省委全会通过的地方法治建设纲领性文件,一经公布即引起广泛关注,因为它在地方法治建设领域有许多重要创新,结构完整,可操作性强,是在湖南贯彻落实依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的全面体现。　　此前,湖南省已接连颁布实施《湖南省行政程序规定》、《湖南省政府服务规定》、《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省实施〈政府信息公开条例〉办法》、《湖南省依法行政考核办法》、《湖南省行政执法案例指导办法》、《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》。这一系列被统称为“两规定六办法”的地方政府规章的出台和实施,使“敢为人先”的中部大省湖南的依法行政工作实现了重大突破,取得了重大成就,产生了广泛影响。
　　精心谋划,深入调研,广征意见,开门立法,统筹考虑,逐步推进……5年来,湖南省坚持以行政程序建设为抓手,着力规范行政裁量权,着力维护公民权益,着力确保政府服务的均等化、高效化、法治化,着力维护和改善民生,以清晰的路径模式,打造并形成了法治建设的“湖南样本”和“湖南现象”。
　　“此次《纲要》的出台,标志着湖南已实现从建设法治政府到建设法治湖南的新跨越。”长期关注湖南法治建设的北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授近日在接受《法制日报》记者采访时欣喜地说。
　　程序限权——《湖南省行政程序规定》
　　推进依法行政,规范行政权力的运行,既要靠实体法,更要靠程序法。
　　基于这样的认识,早在2007年,湖南省政府法制办公室就着手组织研究起草《湖南省行政程序规定》,并邀请著名行政法学家应松年教授牵头成立《规定》起草专家组。同时,湖南省政府法制办成立了行政程序立法工作小组。针对当时行政行为出现的突出问题,两个小组从行政决策、行政效率以及公众参与等方面,共同研究起草了《湖南省行政程序规定(草案)》。
　　2008年2月23日,湖南省政府邀请全国12位行政法专家会聚一堂,就草案展开论证。同年4月9日,经反复修改形成的《湖南省行政程序规定》经湖南省政府第四次常务会议审议通过,并于当年10月1日起实施。
　　“这是我国首部有关行政程序的地方性政府规章,开启了一次行政机关的自我革命,开创了我国行政程序规章化的先河,填补了我国行政程序立法的空白。”3年以后,中国政法大学法学院院长薛刚凌教授这样评价。
　　《规定》共10章、178条,贯穿了公开、参与、便民、高效、信赖保护等基本原则,涵盖了行政程序中的主体、行政决策、行政执法、特别行政行为、行政应急、行政听证、行政公开、行政监督和行政问责等政府行为和政府工作的各个方面,建立了行政管辖、行政协助、回避、听证、证据制度、时效制度、说明理由制度、行政问责制度等行政程序的基本制度,创新了重大行政决策、规范性文件管理、信息公开、行政管理和层级监督五大机制。
　　虽然《规定》出台后有人担心这种让政府机关“作茧自缚”的做法会抬高湖南的行政成本,但湖南省却始终坚持要“让权力在阳光下运行”。
　　3年来,随着《规定》的贯彻实施,无论是此前那些影响政府公信力、执行力的“拍脑门决策,拍胸脯吹牛,拍屁股开溜”的现象,还是乱发红头文件、各部门彼此推诿拖拉、言行不一、执行不力的现象,都受到了严格的程序规制。湖南各级行政机关的行政成本并没有抬高,而行政行为却更加严格、规范。
　　实体限权——《湖南省规范行政裁量权办法》
　　行政裁量权是行政权力的核心,是现代行政的典型特征。
　　近年来,虽然行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法、国家赔偿法等行政法律制度,让行政权的行使受到了日益周密、严格的限制,但现实生活中,乱审批、乱罚款、乱检查、乱收费等群众反映强烈的问题依然在一定范围内存在,而且“合法不合理”、“同案不同罚”、“同事不同办”等问题与现象,依然在一定程度上制约着依法行政的有效推进。
　　针对这种情况,为进一步加强政府自身建设,规范行政裁量权,2008年10月,在《湖南省行政程序规定》颁布近半年后,湖南省政府法制办专门成立了《湖南省规范行政裁量权办法》起草小组。起草过程中,他们开门立法,充分听取各地政府、省直各部门、专家以及人大代表、政协委员和企业的意见。
　　2009年6月,《湖南省规范行政裁量权办法(草案)》形成后,在媒体公开向社会征求意见,并专门征求国务院法制办以及国内知名行政法专家的意见。湖南省政府法制办根据收到的300余条意见,对草案进行了认真修改。
　　2009年10月27日,《湖南省规范行政裁量权办法》由湖南省人民政府第40次常务会议审议通过,并于2010年4月17日开始实施。
　　这是我国首部全面规范行政裁量权的省级政府规章。作为《湖南省行政程序规定》重要配套规章,《湖南省规范行政裁量权办法》不仅首次提出和确定了行政裁量权的“综合控制模式”,采取了控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例等“五项基本制度”,对行政裁量权进行了全面、系统的规范,而且规定了符合法律目的原则、平等对待原则、排除干扰原则、比例原则、先例原则等行使行政裁量权的一般规则。 >> 下转第二版
　　>> 上接第一版其中,针对“钓鱼执法”、“放水养鱼”、“顶格罚款”、“多头执法”、“重复检查”等行政执法中经常容易出现的顽疾,明确开出了诸多有针对性的“药方”。
　　“《湖南省规范行政裁量权办法》的出台,就是为了规范行政行为,防止权力滥用,尽力减少行政执法的随意性,尽量杜绝行政权力的异化。这是湖南省行政机关‘自我加压’式的革命。”湖南省政府法制办主任许显辉接受《法制日报》记者采访时说。
　　“《办法》的出台,实际上是为行政执法加了一把锁,让权力在笼子里运用,防止公权力跳出笼子去伤人。”这是行政法专家对《办法》更为形象和直接的评价。
　　规范服务——《湖南省政府服务规定》
　　建设法治政府,规范行政程序和政府权力运行只是手段,更好地服务社会和公众才是目的。
　　为此,2010年4月16日,湖南启动《湖南省政府服务规定》的起草工作。省政府法制办、省政府办公厅等15家省直单位的近百人参与了规定的起草、修改、协调工作。国务院法制办、国家发改委等15个相关部委对草案提出了修改意见,给予悉心指导。
　　《规定》(征求意见稿)出台后,湖南省政府法制办通过省政府门户网站向社会公开,征求到近700条意见、建议。经过历时1年的艰苦努力,《规定》于今年5月顺利出台。
　　这也是开创先河的地方性规章,此前我国关于政府服务的立法还是空白。
　　《规定》共分总规则、服务主体、服务内容、服务平台、服务公开、服务保障、监督管理、法律责任、附则等9章123条。
　　“这一《规定》不仅是湖南省建设服务型政府的纲领性文件,也是推进湖南省依法行政的重大举措,是湖南省政府自身改革和建设的重大制度创新,开创了我国政府服务法治化的先河。”北京大学法学院教授王锡锌说。
　　政府职能由“管理行政”向“服务行政”的转变,必须实现管理与服务的有机结合。《规定》明确要求,行政机关应当转变行政管理理念和方式,为公民、法人和其他组织提供高效优质的管理服务。在社会管理服务方面,它规定建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,建立健全社会管理机制,积极推进社会管理创新；在市场监管服务方面,它规定了支持市场主体发展,依法维护市场秩序,加强社会信用体系建设。
　　为发展社会事业和改善民生,《规定》把政府基本公共服务的主要内容上升到地方政府规章的高度,规定各级人民政府要积极推进和做好就业促进、社会保险、社会救助、社会福利、住房保障、教育、医疗卫生、科技、文化、体育、人口和计划生育、公用事业、扶贫、政府信息公开等14项公共服务工作,明确了基本公共服务主要由行政机关提供,非基本公共服务主要由社会力量提供。同时,突出公共服务向基层倾斜,明确要求各级人民政府及其财政部门调整财政支出结构,支出重点向农村、基层、困难群众、贫困地区倾斜,增强基层提供公共服务的能力。
　　《规定》还用整整一章的篇幅,对服务公开作出规定,充分体现了政府对服务公开的重视程度。
　　纲领文件——《法治湖南建设纲要》
　　王锡锌教授指出,从《湖南省行政程序规定》到《湖南省政府服务规定》,可以清晰地看出,行政程序法治化和政府服务法治化,是湖南加强法治政府建设的两个重要抓手。
　　今年7月26日,是湖南法治建设历史上值得浓墨重彩记录的一天。这一天,中共湖南省第九届委员会第十三次全会通过了《法治湖南建设纲要》,并于8月2日正式公布实施。
　　这是全国第一份由省级党委主导制定的《纲要》,从调研、起草到公布实施,历时一年多的时间,仅较大的修改就有12次。
　　作为指导法治湖南建设的行动纲领,《纲要》共分十四个部分、55条。内容主要是三大块:法治湖南建设的指导思想、基本原则和到2020年的总体目标；法治湖南建设的主要任务；保障措施。
　　《纲要》根据党的十七大关于发展社会主义民主政治,全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的战略部署,结合湖南实际,对法治湖南建设作了全面的规定。其中,《纲要》提出了“十二五”时期法治湖南建设的主要任务是:提高各级党委依法执政的能力和水平；推进人民民主的制度化、规范化、程序化；加强和改进地方立法；加快建设法治政府；推进公正司法；加强对权力运行的制约与监督；推进经济、社会、文化法治建设；推进“两型社会”和生态文明法治建设；加强法制宣传教育；加强和规范法律服务。
　　《纲要》把规范和制约公共权力运行作为重点,对党委依法执政、人大依法履职、政府依法行政、司法机关依法独立公正行使职权进行了重点规范。《纳要》着力建立健全公共权力行使的程序规则,把权力关进“笼子”里,使权力的授予有据、行使有规、运行有序,防止公共权力的恣意和滥用；着力推进党务、政务和司法公开,把权力晒在“阳光”下,使权力公开透明运行；着力加强监督问责,完善监督体系,创新监督机制,全面推行问责制,使权力运行处于全方位的监督之下,确保人民赋予的权力真正用来为人民谋福利。
　　对各级党委依法执政提出具体要求,完善裁判文书上网制度,探索建立环境公益诉讼制度,加强公民意识教育……《纲要》这些有着现实针对性的新举措、新要求,透出浓浓的新意。
　　“《纲要》为未来十年法治湖南建设作出了整体规划,勾画了一个清晰的蓝图。”中共湖南省委副秘书长、省委政策研究室主任、《纲要》起草组组长贺安杰在接受《法制日报》记者采访时介绍说。
　　中国政法大学副校长马怀德教授评价说,《纲要》是湖南省委落实依法治国的宣言书,是湖南省全省范围内推进法治的路线图,是公权力自我约束的紧箍咒,是公民权利的保障书。
　　湖南省委书记、省人大常委会主任周强自始至终主持和指导《纲要》的起草工作。今年9月14日,周强在长沙会见法制日报社党委书记、社长贾京平时指出,法治湖南建设有着广泛、深厚的群众基础。法治的实质就是要规范公共权力的行使,保护群众的合法权益,维护社会的公平正义。建设法治湖南是省委顺应广大人民群众新期待作出的重大决策。维护群众的合法权益,是法治的根本目的,也是建设法治湖南的根本目的。在落实《纲要》过程中,要把保障群众合法权益作为法治湖南建设的根本出发点和落脚点,依法规范约束公权力,着力改善民生,充分发挥人民群众在法治建设中的主体作用,使法治湖南建设成为全省人民共同参与的社会实践。
　　“建设法治湖南,基层是重要环节。”周强介绍,湖南历届省委、省政府一直高度重视基层法治建设,通过开展丰富多彩的法制宣传教育活动,不断提高群众法律素质,引导和服务群众依法表达诉求,依法维护权益,从而推动各级行政机关依法行政,司法机关公正司法,基层事务依法治理,使社会管理活动逐步纳入法治化轨道。在落实《纲要》过程中,要积极创造条件,激发基层活力,推动基层法治建设,稳定社会根基,促进基层经济社会全面发展,从而夯实法治湖南建设的基础。
　　目前,《湖南省法治政府建设“十二五”规划》等相关规章制度相继出台,湖南省高级人民法院、省人民检察院等已制定实施《法治湖南建设纲要》的具体意见。湖南深入推进法治建设的路径模式,已一目了然,清晰明了。沿着这一路径坚定地走下去,法治湖南的明天,定将光彩夺目,一片辉煌。

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